調整我國出口退稅共同負擔机制的必要性分析

2004年，我國開始實行出口退稅新机制﹛一年多來的實踐表明，新机制發揮出多方面的積极作用﹛一是及時辦理出口退稅業務，實現了國務院提出的﹛老賬要還﹛新賬不欠﹛的目標﹛

然而不可否認的是，出口退稅新机制﹛尤其是出口退稅中央与地方共同負擔机制的實施，也引發了一些新的問題，進一步調整与完善我國出口退稅共同負擔机制已勢在必行﹛

1. 地方政府出口退稅負擔地區間分布不均衡

2004年，全國出口總額約為5934億美元，各地方出口情況极不均衡（詳見圖1）﹛按照出口退稅共同負擔机制的要求，地方政府要相應分擔330億元的超基數退稅支出，其中約310億元集中在十大口岸城市，地方政府出口退稅負擔地區間分布也极不均衡，越是出口基數大﹛出口增長快的地區，地方財政所負擔的退稅款就越多﹛

2. 增值稅的納稅地區和退稅地區不一致

异地采購出口模式下，退稅地區是商品最終出口地，而出口環節以前的增值稅卻繳納到原材料或商品采購地區，由此導致享受增值稅收入和承擔出口退稅支出之間的權利与義務不對等﹛這种出口退稅負擔机制，將會誘導地方政府實行行政干預和地方保護，人為分割全國統一大市場，阻礙地區之間資源的合理配置和商品的自由流動﹛

3. 地方政府出口退稅負擔層層分解

目前，絕大多數省級政府依据﹛誰出口﹛誰退稅﹛的原則，采取由市﹛縣﹛鄉政府共同分擔25％出口退稅責任的辦法﹛比如，廣東省級財政參照財政部核定基數的辦法，把中央核定廣東的出口退稅基數全部分配給市﹛縣，省級不留基數，各市再參照同樣的方法下達到所屬的縣（區）﹛這种情況下，出口多的地方財政入不敷出，出口少的地方基數則用不完，而出口基數小但出口增長快的地區以及財政困難嚴重的地區則面臨著更大的挑戰﹛

影響我國出口退稅共同負擔机制運行的基本因素分析

1. 過高的外貿依存度与出口依存度必然帶來較高的出口退稅壓力

出口是拉動一國經濟增長的﹛三駕馬車﹛之一，出口過大或過小都不利于本國經濟的持續穩定增長与健康發展﹛作為經濟增長的發動机，外貿出口与GDP之間應該有較為平衡的比例關系，但我國30％以上的外貿增長率要遠遠高于10％左右的經濟增長率﹛巨大的差距不僅意味著對外開放部門与國內產業部門脫節，而且還意味著對外貿易風險變大，并可能直接影響國家的經濟安全﹛

外貿依存度過高与出口增長過快，則必然導致日益增長的出口退稅規模及壓力﹛

2. 以外資企業為出口主体﹛以加工貿易為主要出口模式必然大大減低出口退稅支出的應有效益

近年來，我國与其他國家的貿易摩擦頻頻出現，則与外資企業出口有著极為密切的關系﹛

据2005年3月的出口數据顯示，外資企業出口占我國出口總額的58％，已成為我國出口的主体﹛相應地，我國政府對出口企業的大部分退稅資金也流入外商投資者手中﹛更進一步講，外資企業大量投資我國，將我國一些產業的生產布局﹛產品結构和銷售渠道納入全球生產鏈，由產業轉移﹛尤其是勞動密集型產業轉移而導致的貿易關系變化，使我國貿易失衡的情況越來越突出，這顯然有違于我國政府采取的鼓勵出口的出口退稅政策的本意﹛

從貿易方式角度看，2004年加工貿易出口占我國出口總額的55％，加工貿易已成為我國第一大貿易方式﹛

由于目前的加工貿易方式多是產品初級加工，使得資源性產品和能源性產品的使用數量劇增，進一步加劇了我國資源和能源供應的壓力﹛更為重要的是，加工貿易比重過大，將使得我國長期處于國際分工鏈條的底端，不利于從根本上解決我國外貿出口中存在的﹛高資源消耗﹛高污染﹛高成本﹛低附加值﹛等問題﹛對于這一類出口而言，加工企業輸出資源的同時輸入污染，而且只能賺取低微的﹛血汗錢﹛，政府為此還要退付國內環節增值稅，大大減低了出口退稅政策的應有效益﹛從長遠看，政府不應當對此類出口實行退稅政策﹛

還有一种現象更讓人憂慮﹛据國家統計局統計，2003年全國大中型企業中進行研究開發活動的僅占30％，有研發机构的企業僅占25％，用于產品和技術研發的投入占銷售收入的比重僅為0.75％﹛在引進技術并消化吸收創新方面，日﹛韓用于引進技術的資金和用于對引進技術消化創新的投入之比為1：5，而我國的這一比例僅為1：0.07﹛過去，我們總認為企業缺乏技術開發的資金，然而近年來有些大量盈利的企業也不愿意在技術開發上投入，走自主研發的道路，反而傾向于与外資企業合作以圖輕松獲取利潤﹛這是一种嚴重的短視行為，政府有責任采取恰當的措施扭轉這一不良傾向，出口退稅政策也應該在這一問題上有所作為﹛

3. 中央﹛地方財政收支關系划分嚴重制約著出口退稅共同負擔机制的運行

從2004年我國中央与地方增值稅﹛消費稅收入情況來看，中央增值稅﹛消費稅收入与地方國內增值稅收入比率為5.33，而相應的出口退稅負擔比率為5.65﹛顯然，与收入能力相比較，中央財政實際上承擔了更多的出口退稅責任﹛

然而，從地方政府支出角度來看，我們就會發現﹛地方政府負擔出口退稅增量的25％﹛實際上有些偏重﹛据2002年中央﹛地方政府收支及其比重，綜合預算內﹛外收支考慮，中央收入占總收入的比例為46％，地方收入占總收入的比例為54％；中央支出占總支出的比例為27％，地方支出占總支出的比例為73％﹛如果不計預算外收支，僅以預算內收支為考察對象，2002年中央收入占總收入的比例為55％，地方收入占總收入的比例為45％；中央支出占總支出的比例為30.7％，地方支出占總支出的比例為69.3％﹛由此可見，相對于收入能力而言，地方政府承擔的支出責任實際上有些偏重﹛

完善我國出口退稅共同負擔机制的基本思路

1. 堅持出口退稅中央与地方共同負擔原則，适當降低地方政府的出口退稅負擔

盡管出口退稅共同負擔机制帶來了一些負面影響，但這并不等于說都是共同負擔机制﹛惹的禍﹛，更不能抹殺共同負擔机制所具有的積极效應﹛就地方出口退稅壓力而言，這本是地方政府應該擔負的一項責任，是財政体制權責對稱的客觀要求，對于提升地方政府管理經濟与社會的責任意識与能力水平具有重大意義；就新出現的地方保護与市場分割而言，這一問題實質上是因收購出口模式而起，將收購出口制轉向代理出口制不僅可以徹底解決這一問題，而且還有助于推進我國外貿体制改革与出口管理水平的提高；就地方財力不足問題而言，這与出口退稅共同負擔机制并無本質聯系，而是屬于財政体制范疇的問題，通過調整政府間收支划分以及完善地方稅收体系等途徑，可以得到很好的解決﹛

2. 厘清政府間支出責任，增強地方政府財政實力，完善省以下財政体制

3. 調整貿易政策，增強政府出口管理的主動性与有效性

首先，必須改變對出口數量持續增長的一味追求，建立科學的外貿政策及實施效果評判指標体系，將﹛以質取胜﹛确立為出口外貿政策的核心；其次，在鞏固現有外貿市場份額的基礎上，擴大國內市場對經濟增長的拉動作用和影響，制定內外兼顧的貿易政策；第三，加快加工貿易的轉型升級，進一步提升加工貿易的質量；第四，按照市場經濟公平競爭和WTO國民待遇的原則，盡快實現對外資企業的國民待遇原則，取消各种"超國民待遇"的优惠，強化對外國資本的管理与引導，防止中國經濟陷入﹛引進依賴陷阱﹛；第五，加強我國政府出口管理的主動性，避免或減少在國際競爭中遭受更大的損失﹛

几點政策建議

第一， 在不調整現行出口退稅机制的前提下，建立中央出口退稅專項轉移支付制度﹛

第二， 适當降低地方政府出口退稅負擔的比例，比如將地方政府出口退稅負擔增量的比例降至5％-10％之間，弱化出口退稅共同負擔机制的負面作用﹛

第三， 在實行上述兩項政策選擇的同時，還應根据我國經濟結构調整与經濟發展戰略的要求，結合國際市場的變化，實施動態﹛靈活﹛針對性強的出口退稅政策﹛對某些出口產品或出口企業适時調整出口退稅稅率，甚至加征出口關稅，以控制出口秩序﹛优化出口結构﹛提升出口產品質量﹛減輕我國政府的出口退稅負擔﹛